国外节水管理对我国的启示

我国人多水少、水资源时空分布不均，全国缺水量达500多亿立方米，近2/3城市不同程度存在缺水。与此同时，我国水资源利用效率偏低，全国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，万元工业增加值用水量是发达国家的4-6倍；农业用水占总用水量的60%以上，农业灌溉水有效利用系数与发达国家相比仍明显偏低。水是生存之本、文明之源、生态之要，水资源的高效节约集约利用不仅关系到供水安全、粮食安全，而且还与生态安全、经济安全紧密相连。

经济较为发达的澳大利亚、美国、德国等国利用法律、经济、技术等手段不断促进节水工作，在节水的体制机制、法律体系建设等方面的经验和做法值得我国借鉴和参考。

一、国外节水管理经验

高效的节水管理首先需要一个强而有力的组织机构，再者还要拥有一套完善的法律制度体系保障工作的运行。除此之外，精准到位的制度措施更是提高节水管理效率的重要支撑。

（一）澳大利亚

1、多方参与的全流域管理

流域管理是澳大利亚水资源管理的特色。流域内各州的水资源管理由相应州政府机构承担，灌溉协会或供水公司参与管理。流域各级水服务机构均向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果，宣传水知识和有关信息，加大水资源管理的透明度和公众的参与。墨累—达令河流域是澳大利亚最大的流域。1993年节水，各方政府通过了《墨累—达令河流域法案》，对流域水资源进行统一规划和管理，并建立了三个层次的组织机构：墨累—达令河流域部长级会议、墨累—达令河流域委员会和公众咨询协会。这三个机构分工明确，相互衔接，互相配合，有效地进行了流域水资源管理，为平等、高效、可持续利用流域水土资源提供了参考依据。

2、市场化的水权交易制度

澳大利亚的水权分为三类：一是批发水权，即授予具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司的水权；二是许可证，即授予个人从河道、地下或从管理机构的工程中直接取水以及河道内用水的权利（有效期一般为15年，到期申请更换）；三是用水权，即灌区内的农户用于生活、灌溉和畜牧用水的权利，主要与土地相关。州政府不再审批发放新的水权，要想取得水权，只能通过水权交易取得。批发水权、许可证和用水权均可转让。水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让；可在州内转让也可跨州转让；可以全部转让也可部分转让。但水权转让必须遵守州议会制定的有关规则，其主要程序如下：转让人向有关部门提出申请，缴纳规定的费用；有申请权审批的部门提出是否同意转让的意见；在批发水权永久转让后，出让人必须申请调整授权。水权的转让价格完全由市场决定，政府不进行干预，转让人可采取拍卖、招标或其他认为合适的方式。目前，澳大利亚的水权交易已在各州逐步推行，并且交易额有增大的趋势。随着水权交易市场化发展，用水户的节水意识逐步加强，在很大程度推进了全国节水进程。

3、严格的用水审计制度

为评价防治土地和水资源退化政策和计划的有效性，继续改善澳大利亚政府、州和地方在自然资源的决策服务，1995年，墨累—达令河流域通过部长联席会议，建立了河道外消耗性用水和河道内用水平衡、新增水用水限额等制度，并于1996年成立独立审计机构（Independent Audit Group,IAG）负责用水限额的研究与制定。根据自然遗产信托法案，澳大利亚从1997年开始推行国家土地和水资源审计。用水审计机构向流域管理委员会提交用水审计报告。如果审计结果说明被审计的州用水量确定超过限额，流域管理委员会将对此进行公布，并向下届部长会议报告。在下届部长会议上，被审计的州必须报告超额用水的原因、改善用水状况的行动计划及时间安排。

（二）美国

1、流域与区域相结合的管理体制

美国水资源管理经历了“私有—私有与公有并驾齐驱—公有为主导”的发展历程，现今美国水资源管理的权利集中在各州政府，实行流域与区域相结合的综合管理体制,整个管理体系分三级，分别是联邦政府机构、州政府机构和地方（县、市）。美国在联邦一级没有专门的水资源行政管理部门，有关水资源管理工作分散在各个部门，这些部门既是联邦政府的水资源管理机构又是独立的经济实体，直接从事水资源的开发、管理、防洪和综合利用工程的运行调度管理。

2、单行法共同实施的立法模式

美国没有全国性统一的水法，采取多部单行法共同实施的混合型节水立法模式。美国从20世纪60年代开始进行节水立法的相关工作。20世纪80年代中期，美国一些缺水地区开始了城镇节水运动，不但对节水方案进行综合分析，制定长期节水规划、调整水价等，而且制定了严厉的制裁措施。1996年《美国安全饮用水法修正案》要求国家环保局为公共供水系统制定节水规划。1998年美国环保总局颁布了城镇公共用水的《节水规划指南》，对不同规模公共供水系统提出了不同的最低限度节水措施和规划，并对供水企业规定了一系列的节水措施要求。

在美国各州的节水立法中，以纽约州为典范，其中该州的《安全饮水法》、《地表水处理规定》、《纽约州卫生法》、《水资源保** 》、加上联邦政府制定的《国家饮水条例》形成了一整套的水资源保护和节水制度。

3、以州法律为主的水权制度

美国是一个市场经济高度发达的国家，联邦政府对水资源的管理主要集中在水权上，至于供水、配水的管理则多通过市场自发调节。美国的水权制度建立在私有制基础上，水权作为公民的私有财产权受法律的保护。目前，美国的水权制度以州法律为主，各州对水权的规定因其自然和人文环境的不同而有所差异。如美国东部地区的阿肯色、佛罗里达、佐治亚等州节水，由于水资源较为丰富，水权基本实行河岸权。河岸权是指土地所有者拥有使用流过其土地的水的权利。美国西部地区的犹他州、俄勒冈州等，由于干旱缺水，用水较为紧张，主要实行优先专用权。优先专用权指先占用者具有优先使用水资源的权利。

（三）德国

1、分级管理体制

德国由环境保护部门对供水（水量、水质）、排水（污水处理）实行统一管理。具体从中央到地方分四级进行管理：第一级为国家级，主要是进行宏观领导与管理，负责制定有关法律、法规及政策，目前已制定有《国家水务法》；第二级为联邦各州，各州根据《国家水务法》的基本原则，结合本州情况做出详细的规定，作为各州的实施细则颁布执行；第三级为各州的地方水务部门，其职责是贯彻国家法律法规，负责本地区污水处理和供水管理；第四级为各类水务协会，这些协会有着明确的具体任务，如鲁尔区协会主要负责鲁尔河流域供水和污水处理。

2、基本法统领的立法模式

德国采取混合型节水立法模式，首先制定一部全国统一的水资源管理利用基本法，然后根据经济发展、社会需求和法律实践的需要逐步制定各种单行的节水法律法规。德国的节水法律体系涉及欧盟水法、联邦水法和州水法，主要法律如下：

（1）欧盟水法，由很多框架性指令组成，如《欧盟水框架指令》、《欧盟地下水指令》、《欧盟饮用水指令》等。

（2）联邦水法，包括《基本法》、《联邦水法》、《污水处理条例》和《联邦引用水条例》等。《基本法》是德国宪法，联邦对水资源管理只具有框架立法权，各州自由裁量其管辖范围内的涉水事务。根据《基本法》规定，德国联邦于1957年颁布出台《联邦水法》（1996年修订），其内容主要对供水和污水处理相关的问题进行了规定，为各州制定水法构建了基本框架。

（3）州水法。由于联邦水法只是一个立法框架，尚未达到具体实施的程度，所以必须由各州在州水法中确立后才能付诸实施。

3、全方位强化管理措施

德国属于水质型缺水国家。针对水环境污染日益严重的问题，德国政府主要采取以下措施解决缺水问题：一是加大宣传力度。充分利用新闻媒体及广告宣传，营造全社会节水的氛围，提高全社会节约用水的意识。二是加强节水法律体系建设。德国联邦政府制定框架式的水法律，各州出台实施细则，对地表、地下水的取、用、排等环节做出明确的规定。三是利用经济机制，调节供水价格。价格杠杆的调节对节约用水产生了重要的影响。如现今德国工业用水平均重复3次，而著名的大众公司用水可循环利用5—6次。四是大力推广节水新技术。从1985年开始，德国就对抽水马桶进行节水技术改造，通过设置节水键，冲洗马桶的水量由9升降为3—6升，每人每天可节水15升以上。五是建立节水基金。德国的工业、农业、生活供水，都必须向水利部门缴纳水资源费。水资源费是节水基金的主要来源，主要用于资助节水工程措施和研究项目。

二、对我国节水管理的启示

（一）进一步完善节水管理体制

美国对水资源的管理注重统一性和综合性，强调从流域甚至更大范围对水资源的统一管理，强调水资源的综合利用。不仅重视水资源开发利用对经济发展的影响，而且重视水资源开发利用对其他资源和生态环境的影响。美国在上世纪60年代就通过成立了“参议院水资源委员会”。虽然该委员会不是专门的全国性的水资源行政管理部门，但对水资源的统一和协调管理的重大事项有着重要的建议权，并对水资源管理法律法规的出台有着重要的影响。流域统一管理为日后水资源管理工作理顺了体制，使沟通与交流更为便捷和快速，提高了水资源管理工作的效率。

长久以来，我国对水资源实行多部门分割管理，城市用水与农村用水、城市居民用水与城市污水处理等，分属于不同的部门管理，在某些环节上，造成了协调难度大、投资效益低、节水效果不佳等问题。虽然我国已成立了全国节水办，但实际工作中的水资源仍然存在着水利、环保、城建等部门分头管理的现象。应积极探索水资源统一管理和调配的模式，即从水资源的保护到开发利用直至污水处理、再利用等，由一个部门统一负责管理，并在此基础上，根据国民经济发展的需要，结合我国自然条件和社会经济状况，按照城乡一体化的模式，提出发展目标和措施。

（二）选择适合国情水情的立法模式

从立法模式上看，美国和德国都采取混合型立法。美国采取多部单行法律共同约束用水行为的混合立法模式，其优点为可通过不同的法律规定弥补前款法律中的不足，但是该模式由于零散地分布在水法及其他相关法律法规中，法律间的相互冲突在所难免；德国采用先颁布一项基本的水法，在此基础上延伸出多部单行法律以规定节水工作的不同方面，其优点为可根据经济社会发展情况适时进行立法和调整，但由于上位法规定较为原则，对于以后法律的制定易造成管理和执行的空缺。

我国节水立法模式应选择与德国较为类似。因为我国还没有专门的节水法律，《水法》是水资源开发、利用、保护的基本法，对建立节水制度作了原则性的规定。我国节水立法可以此为基础，统筹考虑与节水相关的制度和措施，出台一部统领全国节水工作的法律，作为进一步指导节水工作的全国层面的法律规范。在制定专门的《节水法》时，应将城市和农村节水工作并轨，遵循统一规划、合理调配的原则。

（三）建立健全各项节水法律制度

依法治水是建设节水型社会、实现水资源可持续利用的前提。澳大利亚、美国、德国等国的水资源管理体制虽有所区别，但其共同点为水的法律法规体系比较健全，将可持续发展的理念贯彻其中，并且全社会各界都能严格遵守，一切水事活动都依法进行。我国水资源管理的当务之急就是在借鉴国外经验的基础上，颁布全国性节水法律，将已有的节水制度以法律的形式固定下来，逐步完善和健全节水制度，形成有效的节水制度体系。

在节水制度的设计中应注意以下几个方面。一是将原有的基本制度固定下来，做好与相关法律的衔接。如在节水立法中应将《水法》规定的“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”作为基本制度保留和固化下来，并做好与《水法》、《水污染防治法》等相关法律的衔接工作。二是强化政府责任。水资源作为公共资源，其节约利用和保护不能完全依赖个体的理性和自觉行动，脱离政府的调控和监管，因此，节水立法需强化政府责任，通过政府实现集中理性，实现对水资源的节约利用和可持续发展。三是在设计节水制度时，应根据农业、工业、生活、生态等不同行业用水的特点，分别制定符合该行业现状的节水制度，以保障节水工作实施的可行性。四是完善节水规划、计划、标准制度。根据不同地区的水资源状况和水资源综合规划编制相对应的节约用水规划、节约用水计划，依照不同行业的实际用水情况计划用水定额、编制节水行业标准。五是建立用水审计制度。借鉴澳大利亚的用水审计制度，将用水审计纳入节水管理的重要环节，加强对用水户的监督和管理。六是统筹地表地下、城市农村、不同行业的水资源管理。在节水立法中应借鉴国外对水资源管理的整体性，充分考虑水资源管理各方面的影响因素，以法律条文的形式保障水资源的统一管理。七是建立严格的监管和惩处措施。在节水立法中应针对不同的违法行为设置明确可行的处罚措施，做到依法行政、依法管水。

（四）创建水资源配置的市场化机制

澳大利亚、美国等国节水工作得以全面实施的一个重要原因是建立水权交易制度。通过市场经济手段，激发全民节水热情，全面推进社会节水工作进程。在我国水资源既是基础性的自然资源又是战略性的经济资源，水资源配置由此应采取行政手段和经济手段相结合的方式，将计划与市场相互配合才能达到良好的节水效果。因此，在节水立法中必须建立健全水资源配置的市场化机制，实现水资源配置行政与市场相结合的节水模式，改变原来单一的行政手段，促进全社会共同参与节水工作。

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