私有财产法律保护问题探微

摘要：私有财产权主要是指个人、组织在占有财产上的一系列可以用来对抗政府对自己的私有财产行使专横权力的自由。本文认为，在人类社会发展的进程中，私有财产制度是任何性质法律所关注的重要对象之一，我国对私有财产的法律保护经历了一个从否定到肯定的过程。然而现行法律，特别是行政法律规范对私有财产保护极不完善，必须转变观念，树立财产平等保护的价值理念，完善法律体系，为财产的平等保护提供切实可行的操作规则。

关键词：私有财产权；财产权；所有权；公权力；公共利益

中图分类号：DF521

文献标识码：A 文章编号：1006―723X(2007)04―0051―06

一、私有财产法律保护价值之分析

(一)私有财产法律保护的客观性

生命、自由、财产是西方社会所确立的三项基本renquan ，其中财产权是最主要的renquan ，是其他renquan 的基础，财产权是实现生命权的保障和工具。纵观人类社会发展的历史，财产权与人类文明具有互动性，即财产权促进人类的文明向前发展。黑格尔主义者认为，拥有一些财产是人格发展的基础；正是由于支配了一些财产，才使人获得了自由和负有责任。正是基于此，西方法治发展进程中以宪法确立了“私有财产神圣不可侵犯”原则，虽然随着社会经济的发展，私有财产的“神圣”性受到一定的限制，主要是：国家为了公共利益的需要，可以征收和征用公民的私有财产，但需给予合理(公平)的补偿。为防止公权力的滥用，也为保障公民私有财产的安全，西方国家不断地制定和完善相关法律制度。如美国宪法修正案第5条规定：不经正当程序，不得被剥夺生命、自由或财产；不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。由于国家和社会对公民私有财产的尊重，调动了人民创造财富的积极性和主动性，也即是公共政策促进广泛地取得和拥有财产。我国改革开放的事实就是最好的证明。

经过30年的改革，我国社会经济状况和人民的生产方式发生了根本性的改变，其基本特点是公有制与非公有制经济并存，促进了社会生产力的发展。社会主义市场经济发展的结果，使我国公民的财产状况也发生了变化。城镇长期实行的对于国家机关干部、企事业单位职工的低工资制度、生活消费品的计划供应制度和福利分房制度已经被废止，城镇人口的生活水平有了大幅度的提高。大部分居民有了自己的私有房屋，据2005年统计，城镇人均房屋26平方米以上。许多家庭有了私人小轿车，彩电、冰箱、洗衣机等家用电器得到普及，城镇居民所拥有的不动产、动产已非改革开放前可比。广大农村人口，除西部自然条件恶劣的少数地区外，不仅解决了温饱问题，而且生活质量也有了很大提高。尤其是在东部及沿海经济发达地区，农民居住的房屋由草房、土坯房变为了砖瓦房，再由砖瓦房变为二、三层楼房私有财产，城乡差别正在缩小。据2005年统计，农村人均住房面积达29平方米以上。这些变化，客观上提出了必须对公民的私有财产给予明确的、平等的法律保护，否则将不利于我国改革开放的继续发展，也不利于社会主义市场经济的建立。

(二)我国对私有财产法律保护的状况

对于财产权的认识，我国在指导思想上有一种错误的观念，即财产因所有制的不同而区别对待。反映在法律上是《中华人民共和国宪法》第12条第1款规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”《民法通则》第73条第2款规定：“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”这两部基本法的0规定使传统理论和裁判实践中的不平等观念，获得了立法根据。加之1963年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》，指示“各级人民法院在审理财产权益案件时”，必须“首先保护国家与集体的利益，同时也要保护个人的合法权益。”实践中即形成了当人民的私有财产的保护与对国家财产的保护发生冲突时，首先要牺牲私人的财产权益而确保国家的财产权益。在国家利益绝对优先观念的支配下，既不可能从公法上确立保护公民个人财产权；也不可能从私法上切实、妥善地保护公民的私有财产权益。在没有平等的财产私有价值取向下，自然就无法形成完整保护私有财产权的法律体系。当公民私有财产受到来自一般人的侵犯时，以《民法通则》第75条为基础的保护公民私有财产的法律制度尚可发挥保护受害公民、制裁加害人的作用；而当公民私有财产受到国家机关，特别是国家行政机关滥用行政权力的侵犯时，法律保护的天平往往是向国家机关(公权力)倾斜，公民私有财产不可能获得平等的法律保护。进入21世纪以来在全国发生的“强行拆迁”、“圈地热潮”、“强行征用”等滥用公权力侵犯公民私有财产权的严重事件，充分证明了这一点。

由于法律对保护公民私有财产权法律制度的缺失，已经不能适应社会主义市场经济的发展。在经济改革浪潮的推动下，国家先后于1988年、1999年和2004年通过三次宪法修正案，对我国非公有制经济的地位及方针政策作了明确的规定，同时对私有财产权的保护问题作了规定。1988年4月12日七届人大一次会议通过的宪法修正案第1条对现行宪法第11条作了补充规定，增加了有关私营经济的条款，并规定国家保护私营经济的合法权益。这就在法律上正式确立了私营经济的合法地位。同年6月25日，国务院颁发了《私营企业暂行条例》、《私营企业所得税暂行条例》和《国务院关于征收私营企业投资者个人所得税的规定》3项行政法规，将私营经济的发展和管理纳入了法制的轨道。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案对宪法第11条又作了重要修改，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”的规定，进一步确认了私营经济的重要地位。2004宪法修正案第22条对宪法第13条作了重大修改：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”使宪法保护财产权的指导思想发生了根本性的改变。即由原来的“国家财产特殊保护”，改变为对公有财产和私有财产的平等保护。宪法修正案的贯彻落实，将极大地调动人民群众创造财富、积累财富的积极性和主动性。

2007年3月16日，第十届全国人大通过了《中华人民共和国物权法》。物权法不仅明文规定对公民私有财产的平等保护，明文规定公民合法财产不受侵犯，而且针对历史和现实中严重侵犯公民合法私有财产的违法行为，创设了各种法律对策。如关于征收制度的规定，将商业目的用地排除于国家征收之外，企业取得商业用地须按照合同法的规定与土地使用权人农户、居民谈判签约，彻底解决“强行拆迁”、“圈地运动”等滥用公权力等问题；物权法对于土地承包经营权的规定，可以解决任意撕毁承包合同及强行摊 派等侵害农民合法权益的问题；物权法对物权效力的规定，可以划分行为违法但财产并不违法，对“黑出租”不能没收汽车、摩托车，对流动摊贩，不能毁损、没收其商品和工具；没有搜查证就不能强行进入居民的房屋。物权法的这些规定，从私法的角度切实保障公民的人身安全、财产安全和精神的安宁。

然而，财产权排斥的第一个对象就是公权力。因此，要真正贯彻落实宪法对公民私有财产权的保护，不仅要依赖物权法，通过对物权法的宣传，教育全国人民，特别是国家机关的公务员，使他们知道物权具有“排除他人干涉”的效力，认识物权是“排他性”的权利，懂得物权观念。而且，还必须从行政法上予以保障，使国家机关及其公务员明确财产权是物权，是指权利人对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。明确行使公权力的界限何在?这样才能够限制公权力的滥用，才能真正实现依法行政。

诚然，法律本身不能创造社会财富，但却能有效地ciji 和鼓励人们创造社会财富。我国现行法律对私有财产的各项保护措施也都在不同程度上有利于保障和促进作为市场经济重要组成部分的非公制经济的发展，正是基于此，我国人民群众创造社会财富的积极性和创造性得到有效的ciji 和鼓励，生产力的发展，带来了财富的增加，同时执政者也开始重新审视财产的价值。

二、法律对私有财产保护模式之分析

(一)法律对私有财产保护的历史沿革

财产(property)，严格地讲，这个术语用来指财产的所有权。财产权就是指某人对自己财产的权利(占有、使用、收益和处分)。财产权归属不定、权利界限不清，就会引发纷争。商鞅在《商君书》中说：“一兔走，百人逐之，非以免可分以为百也，由名分之未定也，夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也，故名分未定，尧、舜、禹、汤且皆如鹜焉而逐之，名分已定，贫盗不取。”其中所谓“名分”，就是“权利归属”，所有权属于谁。财产的占有者通常是国家和私人(个人、组织)，国家是占有者，法律上称之为公共财产；私人是占有者，则称为私有财产。私有财产权主要是指个人、组织在占有财产上的一系列可以用来对抗政府对自己的私有财产行使专横权力的自由，属于一种“防御国家的自由”(fieedom fromstate)。

从法律对私有财产保护的历史看，大体经历了以下几个阶段：第一，自由资本主义时期，私有财产被视为一项“神圣”的权利，非经正当补偿，财产不得为社会目的而收归公有；第二，在“工业革命”后，财产权受到极大的限制，社会利益成为国家应关怀的主要政策依据，在此基础上，财产权既作为一项权利受到保护，同时又作为一项义务，国家为了公益目的，可以征收公民的私有财产；第三，在现代西方国家，私有财产权已不是“神圣”，一个人不能在自己所有的土地上进行有损于国家、社会和他人利益的活动，也不能随意使用自己的财产。正如拿破伦在讨论《法国民法典》时所表述的：“个人如何处分其宝石或图画意义甚小，但是，个人处分其土地的方式事关整个社会，这正是社会需要制定规则并对其处分权加以限制的理由。”比如日本宪法第29条第2款规定：“财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之”；1947年《意大利共和国宪法》第24条规定：“法律承认并保障私有财产，但法律为了保证私有财产能履行其社会职能并使其为人人均可享有，得规定获得与使用私有财产的办法，以及私有财产的范围”；德国宪法表述为：“财产权负有义务，即其使用应有利于公众”，“为公众利益起见，财产可予征收”。从这些规定来看，现代西方各国宪法大多承认私有财产权的社会性，肯定私有财产权受公共利益的制约。但，财产的私有仍是西方国家公法所要关怀的基本经济秩序，财产权被视为公民的一项基本权利。

(二)公法对财产权的影响

公法对财产权的影响大体表现在两个方面：第一，无论谁占有不动产，它们的实体形态将影响整体公共利益。为此，必须通过行政权力对其占有的不动产进行规范，设立相应的运作机制；第二，有关受影响的某些人――承包经营户、土地租赁等的土地使用权取得及处分受政府的规范和限制。具体表现为：

1.公共健康

经济的发展和人口的增长导致城市的巨大膨胀，随之带来一系列社会问题。如环境污染、流动人口的管理、社会治安、市场秩序、就业等等，政府不得不对这些新的社会问题进行规范的控制，以便社会能有秩序发展。公权力的扩大，私权被侵犯的可能性也随之增大。

2.城乡规划

城市规划，是指为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，对城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制。目的是用以保证对土地有规划的开发和使用。依据《城市规划法》规定，国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。各级政府在进行城市规划的具体操作中，不可避免地会涉及私有财产。此时公共利益与私人利益发生冲突，政府应如何保障私有财产?

3.征收与征用

征收与征用是国家权力运作的体现，为此公法与私法都对其作了规定。如宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”前者主要是针对集体所有的土地；后者主要是针对公民的私有财产权。由于征收与征用都具有强制性和单方性的国家权力性特点，因此要以宪法来确定取得的合法性。

然而，征收与征用，是既有联系又有区别的两项法律制度。其共同点：(1)目的相同，都是为了公共利益；(2)强制性，无须征得对方的同意。区别在于：(1)征收实质上是强制取得不动产所有权(物权排他性效力的限制)，以补偿金为代价私有财产，属于有偿取得；或动产的所有权(行政法上的税和费)，无偿取得财产的所有权。征用是对私人和企业的动产、不动产的强制使用，并不发生财产所有权转移，强行使用后，物归原主，损坏了不能归还的照价赔偿。(2)征收是和平环境的法律制度，征用主要是紧急状态下的特别措施。认识这一区别有重大意义。因为征收是和平环境的法律制度，实行征收就可以从容不迫地履行法律规定的权限、程序和手续。政府的征收决定，属于单方法律行为，必须采用书面形式。

征用主要是紧急状态下的特别措施。在战争环境下、紧急状态下，不能从容不迫地履行法定程序。“从来没有哪个制度否定过政府的征用权，重要的是征用的法律限制”。但政府也极易用这种行政权力来侵占行政相对人的私有财产，而且强度很大，这正如有学者所指出的，对私人财产权最严厉的制约，无疑来自政府的强制 征用。政府征收、征用后应给予合理补偿，这是民主和法治国家的必然要求。我国宪法第13条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

目前，我国对私人财产征收、征用补偿制度有许多缺陷：财产征收、征用缺乏正当程序，强制拆迁现象屡屡发生，有关征收、征用后的补偿范围、补偿标准、补偿程序更缺乏统一、合理的规定。同时，需要对什么是“公共利益”在法律上予以界定。法律上的概念，要求有明确的内涵和外延，这样才具有可操作性。否则，法律上不确定，就会导致因人而异，导致政府行为随意性，导致打着“公共利益需要”的旗号，侵犯公民私有财产事件的发生。

三、完善行政法对私有财产的法律保护

(一)转变观念，树立财产平等保护的价值理念

如前所述，我国从来就缺少一个完整的私有财产权的概念，因此，在立法上，对两种不同性质的财产采用不同的保护原则，在宪法、民法、行政法等法律规范中都得到了充分的体现。而公共财产“神圣”的理念已经不能适应社会经济的发展，必须转变观念，树立平等保护的价值理念。只有这样，才能真正从立法上体现对财产法律保护的平等。立法上，不应把财产权视为一种单一的权利，而应当把它视作若干独立权利的集合体，其中的一些或很多在不丧失所有权的情况下予以让与。财产权在其客体上所设定的权利的种类依该客体性质的不同而不同。一般包括：占有权、使用权、收益权和处分权。所有权是法律所准予的享用或处分有关各类财产的最绝对的权利。然而，现代法律制度出于公共利益的考虑，已经对使用财产权客体的方法设定了越来越多的限制，以致于任何所有权都不含有绝对的权利。日本宪法第29条第2款规定：“财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之”；我国宪法第13条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

对各类主体的合法财产实行平等保护，正是市场经济的内在要求在法律上的体现。强调公有制的主导地位是十分必要的，但对公私财产应实行平等保护，这是市场经济所要求的交易秩序形成的条件，也是社会主义法治精神的体现。只有实现平等保护，建立财产秩序和交易秩序，促进市场经济的发展，最终才有利于公有制的发展。当然，从我国宪法的基本精神来看，对公民合法财产是予以充分保护的，但在有关法律文件中，对非公有制的个体经济、私营经济和外资经济的私有财产保护方面存在着一些不合理规定，甚至个体业主与外国投资者同属私人财产所有者，但在保护上却有差别。

为加强对公私财产的平等保护，我国宪法应明确规定，公民个人财产只要是通过合法途径取得的，也应具有神圣不可侵犯性，除此之外，还应完善公司法、合同法、破产法、侵权法等有关法律，贯彻落实《物权法》中平等保护原则，在具体的司法过程中，对财产的取得和转让、公司的成立和合并以及企业的破产、股票的购买、债券的发行、资产的收购、财产遭受损害时的补救等方面都尽可能地对公私财产实行平等保护。

(二)完善法律体系，为财产的平等保护提供切实可行的操作规则

西方发达国家有关财产权的公法保障规范的内容大体有三重结构：不可侵犯条款(或保障条款)、制约条款(或限制条款)和征用补偿条款(或损失补偿条款)。在三层结构中，不可侵犯条款确定了现代财产权保障制度的一般前提，制约条款则能对财产权力加以适当的限定，补偿条款则对这种限制进行制衡。这种复合结构的现代财产权公法保障规范，其实就是一种具有逻辑意义的正反合的三段论规范体系。就不可侵犯条款来说，其近代的经典表达就是1789年法国《renquan 宣言》第17条，该条明确宣称，财产权是一个“神圣不可侵犯的权利”。现代宪法在财产权上引入了社会公众的理念，强调私有权的社会责任，肯定私有财产权应受公共目标的制约，所以现代宪法的不可侵犯条款，大都去除了“神圣”用语。1949年《德意志联邦共和国基本法》第14条规定：“财产权和财产继承权受法律保护，其内容及范围由法律规定”，1791年美国宪法第5修正案规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，1946年《日本国宪法》第29条规定：“财产权不得侵犯”。

与西方国家相比，我国现行宪法对私有财产权的保障缺乏规范性，仅有不可侵犯条款和制约条款而缺少公平(合理)补偿条款，这使公民的私有财产权在被国家征收、征用时缺乏宪法保障，面临着被强大的国家征收而不能得到合理、及时补偿的风险，这种状况必然导致宪法规范的真实性受到冲击，即：“如果在实践中对财产的损害或制约不予补偿，已有保障则会受到挑战；反之，如果在实践中对财产权的损害或制约加以补偿，则又在宪法上缺乏明确而又直接的规范依据。”我国普通法律有关征用私有财产予以补偿的规定，也存在着一些问题，如对外商投资征用予以补偿的法律，与国际上法律的规定不一致；而国内法律相互之间的有关规定也不一致。法律没有系统规定对公民私有财产征用予以损害补偿的条款，已经和国际脱轨，落后于实践需要。从我国现行行政法律规范中规定的补偿条款来看，具有“安慰性”，而非合理或公平。随着社会主义市场经济体制的建立和WTO的生效，现行法律对私有财产法律保护缺陷就暴露无遗。因此，必须以宪法为核心，建立相关私有财产保护的法律体系。

1.为个体经济的发展创造公平竞争的法律环境。公平竞争是个体经济发展的必要条件和环境，也是市场经济的重要组成部分。目前，由于新旧体制依然并存，各种经济关系尚没有理顺，公平竞争的环境并没有真正形成。对于个体经济者来说，尽管他们在竞争中具有灵活多变、自主性和适应能力强的特点，但在竞争中仍受到许多束缚。从迅速发展我国生产力和提高我国综合国力出发，应制定扶植个体经济的法律，尽可能地鼓励和允许个人从事更高的有利于国计民生的经营活动，尽量减少对个人在经营范围等方面的限制。同时，应尽快制定公平竞争法，保障各类主体的合法竞争行为，禁止各种不正当竞争行为，从而使个体、私营等非公有制经济在公平竞争的法律环境中迅速发展壮大。

2.应尽快通过法律形式界定公共利益的内涵和外延，以防止公权力借“公共利益”之名侵犯公民私有财产权。公共利益是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。近年来我国行政管理实践中，例如在土地和财物的规划、征收、征用、执行等方面出现的大量恶劣案例，往往是某些行政机关和社会组织(说到底是某些掌控公共权力的人)假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实，严重影响了政府形象，社会危害性很大。

所以，必须从法律上对公共利益的内涵和外延作一个界定。那么，何谓法律意义上的“为了 公共利益的需要”呢?这是个仁者见仁智者见智的现实难题。从国内外学界和实务界的共识与经验，笔者认为在理解和运用“公共利益”这个概念时，不能孤立地、机械地下结论，应坚持有机联系、综合考虑的判断标准：

(1)有法律依据

财产权是公民不可侵犯的基本权利，只有人大通过的法律才能对公民私有财产进行限制和剥夺，政府没有法律依据不能限制和剥夺私有财产。即法律保留和法律优先。

(2)公共受益性

从各国立法和行政实务看，对公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛。凡涉及国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、环境、教育、公共设施、公共交通、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要政府通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者。

(3)公平(合理)补偿性

如前所述，我国缺乏有效合理的补偿机制，对私有财产的损害所给予的救济是“安慰性”的，而非公平(合理)性。这就使公民财产权利受到公权力损害时得不到真正有效的救济。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，这是现代法治公平正义的社会价值观。

(4)民主参与性

公共利益的实现必然会导致私人利益的“损害”，如采取强制规划、征收、征用等会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障利害关系人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。

(5)权力制约性

公共利益是以政府行使公权力强制克减和限制公民权利来实现的。对于这样强大的权力，如果不建立有效的制约监督机制，极易造成政府以公共利益之名越权行政和滥用公权力，所以必须进行有效的监督制约，这是建设法治政府，实现依法行政目标的要求。笔者认为最有效的监督机制是“以权力制约权力”。我国应借鉴国外法治经验，建立适合中国的有效的权力监督制约机制。

3.制定配套法律规范，以保障公民私有财产权。(1)制定《行政补偿法》，确定征收和征用私人财产的法定条件、程序和补偿标准。尤其要在立法上明确规定哪一级政府有权作出征收私人财产的决定。明确征收公民私有财产必须给予公平补偿，补偿标准采用国际通行的“充分、及时、有效”的标准，补偿应当至少能弥补征收征用给公民带来的实际损失和可预期得到利益损失。(2)制定《行政程序法》，确立正当程序规则，程序是实体权利的保障，没有程序即无法律。(3)完善《国家赔偿法》。国家赔偿法实施后，对于公权力侵害私权，可以获得救济起到了积极的保障作用，然而，在实施过程中也暴露出立法的诸多不足。如国家赔偿的范围较窄；赔偿标准太低，只赔偿直接损失，对可期得到的利益和间接损失均不予赔偿。这不利于实现宪法对公民私有财产保护。(4)修改刑法，废除公有财产和私有财产区别对待的保护原则，对侵犯私有财产行为的制裁应当与侵犯公有财产行为的制裁一致，避免出现相同侵犯财产行为，但因侵犯的客体性质不同而出现同罪不同罚的现象。

四、结语

私有财产权法律保护制度的确立是人类创造物质财富的第一推动力，财产权是实现生命权的保障和工具。财产权的稳定，可以最大限度地释放公众创造财富的智慧和热情，进而推动社会文明的进步。可以说，没有财产权为依托的生存权是空洞的权利，其他任何权利都是空虚和漂浮不定的。对财产权的侵蚀、践踏为现代法治所不容。西方法治发展表明，法律对财产保护的平等，极易形成对财产的尊重，财产权开辟了公民私人自治的领域，勘定了政府公权力的范围。因此，在建设社会主义法治的进程中，必须首先树立对财产平等保护的价值理念，摒弃以所有制性质不同而对财产采取不同法律保护的观念，制定和完善对私有财产的法律保护制度，将公民私有财产权作为一项基本权利对待。

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